金融产业政策与金融产业发展：历史、原理与现实
金融产业政策与金融产业发展：历史、原理与现实
摘要:金融产业依靠效率优势而成为金融功能的核心载体，而金融功能是金融发展的本质体现，所以，金融产业对于金融发展具有了关键作用，进而对于经济发展产生不同寻常的作用。正因为如此，各国都制定了相关政策规范与促进本国金融产业发展。本文对金融产业政策的内在机理做了一般性分析，并由此引出我国的金融产业政策框架及内容，而这是当前亟待解决的问题。
关键词:金融产业政策；机制与风险；政策框架
中图分类号:F820文献标识码:A文章编号:1006-1428(2007)11-0019-04A?
收稿日期:2007-07-22
作者简介:孙伟祖，副教授，经济学博士，金融学专业，主要从事金融发展理论研究；
黄宁，辽宁大学2006级金融学研究生。
一､经济发展中的金融产业政策演进
各个国家在不同时期､在经济发展的不同阶段采用了各式各样的金融产业政策。尽管具体方式不同，效果也不尽相同，但都遵循金融政策的一般规律。回顾各国经济发展的历史，金融产业政策的演进大致经历了无意识运用､有意识运用和自觉适用三个阶段。
在金融产业形成时期，由于许多私人银行陷入困境或信任危机，并且高利贷仍有着很大的影响力，金融发展缓慢并且不能满足经济进一步发展的需要，众多国家由政府介入来解决这些问题。银行业方面，欧洲许多国家的政府采取的办法是改建或创建“公共银行”，这种机构得到政府的担保并受到严格的监管。公共银行承担货币兑换､存放款业务､征收税款和铸造货币等职能，减轻了教堂的影响，抵制了高利贷，为现代银行业的发展准备了基础。保险业方面，一些国家，诸如两班牙､意大利､荷兰､英国和法国不断颁布法令制订了有关经营海上保险的规章，行使特许经营权或对私人保险业进行管理。这些政策有的直接规范了保险业的发展，有的则促成了非官方自治理念和规则的形成和完善。英国劳埃德保险社的发展就是典型例证。有组织的金融市场方面，则主要针对证券交易所等存在的负面效应运用法律手段被动地规制，但是往往效果不明显，投机依然风行，危机时有发生。例如，荷兰在1610年就开始明文禁止买空卖空，并在整个世纪中定期重申这一法令，但都无法制止这一行为。一切都表明这一时期的金融产业政策还不具自觉性，虽然有的政策是主动采取的，比如保险特许制度，但是那是为了获取垄断利益。所以当时金融产业政策尚处于无意识运用阶段。此时，政府虽然认识到了金融的重要性，对其载体进行了调控，但主要是被动地进行，根本是受到金融产业早期发展时期所显现的风险的驱动。稍有例外的是日本，后发展加上主动模仿，使其超越了被动适应阶段，政府对金融产业的形成起到了决定性作用。
在金融产业的成长时期，货币的分散发行造成货币内在价值不均一，商业银行为主体的金融组织体系整体稳定性差，美国历史上的“野猫银行”和市场上流通着各式各样的银行券的状况在许多国家或多或少地存在，差别只在于持续的时间。此时先发展国家对市场经济条件下经济干预政策已经有了比较多的经验。因而开始有意识干预金融产业来解决这一系统存在的问题。堪称现代金融发展自然演进模式代表的英国，以法律的形式给予英格兰银行成立股份制银行支持，并授予它一系列特权，尤其是通过一系列法律促成了它拥有货币发行的独占权，这成为英格兰银行演化为中央银行的关键因素。美国则通过立法直接建立第一国民银行与第二国民银行尝试创立中央银行，只因客观经济与政治条件不成熟才没有成功。日本明治政府更是直接制定了各种法律法规以及政策措施，进行币制改革和设立中央银行。尽管世界先发展国家尤其是当今的主要的发达国家具体采取的模式不同，但是都对于与金融基础功能相关的金融产业组成部分进行了重点干预，这成为一个标准的金融产业政策支撑点，以此来带动其他金融产业系统的成长。一些后发展的国家还直接涉足普通银行业的成长，在其成长之初就普遍地通过执照发放等形式介入其成长过程。一些典型国家的金融产业发展史充分展示了政府对于金融产业有目的的政策行为，市场经济发展的需求和政府实践经验的积累使得政府对于金融产业政策处于有意识运用阶段，但无论是金融产业政策的地位还是其功能的发挥在这一阶段都不理想，也没有明确其真正含义。
在金融产业的成熟阶段，金融功能充分显现。与此同时，金融产业政策得到了理论上的支持，人们的实践经验也有了长足进步。金融产业政策进入到自觉适用时期。最鲜明的表现是从经济大危机开始至今的发达国家的历程。随着欧盟各国､美国､日本等经济的崛起，对更高层次金融功能的需求日益迫切，对金融功能的需求也更加全面，同时这些国家处于凯恩斯主义占主导的大环境下，从而对各自的金融产业采取了大力扶持的政策，对金融产业发展的干预全面而具体。而在20世纪80年代金融创新高潮之后，特别是随着世界经济一体化的发展，发达国家对金融产业的政策定位发生了变化，转变到以强化市场功能､鼓励本国金融产业提高核心竞争力以获取国际比较利益为目标。各个主要发达国家纷纷进行了放松管制的变革，美国颁布实施了《金融现代化法案》，取消了影响本国金融产业竞争力的管制政策，特别是结束了分业经营制度和单一制银行制度。日本实行“大爆炸”改革，促进金融产业提高竞争力；管制最少的英国也新出台了金融产业现代化政策，实现进一步的金融自由化，提高本国金融产业的国际竞争力。
二､金融产业政策促进金融产业发展的原理
金融产业政策是一个国家基于整个经济与社会发展的需要，对金融产业进行定向干预，促进特定金融功能作用发挥的政策。它要由一个体系来实现总的目标，一般由金融产业与其他产业的关系政策､金融产业结构政策､金融产业组织政策､金融产业布局政策､金融产业技术政策和金融产业风险防范政策几个部分组成。
金融产业政策是政府主观意图与客观经济发展内在要求的综合体现。从政策到目标的实现需要传导路径，可分为直接与间接两个路径，经济金融环境决定了具体路径的选取。直接路径是指政府创设金融组织以实现特定金融功能。金融组织具体的创设方式有两种:直接投资兴办和支持私人创办。前一种方式在金融产业发展的早期比较普遍，比如欧洲历史上由城市政府设立､经营和监管的“公共银行”；这一方式在现代市场经济中也适用，当代广泛存在于各国的政策性金融组织就是例证。后一种方式采取授予私人特权由私人创办的方式来完成政府的意愿，在市场化水平较高的国家更经常被采用。直接路径往往是政府顺应经济发展的要求促成并保证金融产业具有公共产品性质组成部分的发展，其效应直接､迅速。间接路径则是指政府通过一般的经济手段､法律手段直至行政手段改变金融组织生存的外部环境达成目的。这一路径虽然作用方式间接，但作用更为根本与持久。间接路径手段的作用对象主要为金融资源的供给方，辅之以金融资源的需求方。前者比较普遍，各种管制就是例证；后者的例证如金融活动实名制的要求､金融商品消费的差别税收政策和差别金融保证金的规定等。
金融产业政策以一定的机制实现其目标。这一机制的核心就是在金融系统特别是金融产业系统中加入新的要素，以替代或互补效应来达成政策目标。一方面，政府创设或通过相关手段促成新的金融组织出现。新出现的金融组织，要么与原有的金融组织竞争，最终替代或者促使后者转变行为方式。比如历史上公共银行对高利贷金融组织的竞争，从而牵动整个金融组织系统也即金融产业按经济､社会发展所需要的金融功能载体的要求演进。要么与原有金融组织形成互补关系，产生一个补充或倍加效应。最典型的是政策性金融组织与商业性金融组织的互相促进关系；再一个例子是金融产业内部发挥直接融资与起着间接融资作用的组成部分的互补关系。另一方面，政府直接改变金融组织生存的外部环境的关键要素。主要是金融环境，次之是经济环境。比如建立征信体系､金融管制政策､反垄断政策､政府信誉的确立等，这些新要素与原有要素产生了替代与互补效应，形成新的金融组织的生存环境，间接促进或抑制相关金融组织的演进，甚至催生与消灭某类金融组织。
金融产业政策实现的关键是确立一个支撑点，主要是选择实现金融功能的主导性金融组织系统，以此为节点牵动整体，面面俱到的政策不可能也不必要。历史经验也是如此，一般多选取基础性金融功能的相关金融组织为节点。在商业经济时期大都选择建立直接服务于支付结算等金融功能承载的金融组织。而在工业经济发展初期则促进与保证承载资源配置功能的金融组织的发展，或者二者兼而有之。
金融产业政策实现金融产业定向发展的效应是以人为扭曲有关生产要素配置为代价的，并且，金融产业政策的制定､实施存在着“政府失灵”的风险。促使金融产业按服务特定经济与社会发展目标的要求演变就是金融产业政策的收益。这是通过对金融产业发展过程施加主动影响的方式实现的，其主要途径就是弥补或者抑制市场的自发作用，并且二者根据经济金融发展的差异有不同的组合。其中，抑制市场的作用就是通过政府这只“看得见的手”来配置生产要素，相对于市场的自然作用，很多时候这是对生产要素配置的一种扭曲。和其他公共政策一样，金融产业政策不是万能的，它对金融产业演进的干预存在着政策风险，即由政府失灵引起的负面影响，主要表现为对金融产业的干预过度和干预不足。
三､中国未来金融产业政策的一般构架及内容
1.金融产业与其他产业的关系政策。
金融产业与其他产业关系政策是金融产业政策体系中重要的组成部分，这与一般产业的产业政策有所不同，后者一般不需要此项内容。但是金融产业由于其特殊产业属性，具有强大的渗透性､支配性，所以必须规制金融产业与其他产业的关系，主要是金融产业与其他产业资本结合问题。另外，金融产业具有基础性的特征，经济运动基础设施的关键地位，要求其与其他产业保持协调发展，即在量上有个合适的度。总体上，对于资本层面的产融结合问题，要以限制二者的结合为主，注意防范其中蕴藏的风险，产融关系政策的最终目标是保持二者的适度结合。在协调与其他产业的发展关系方面坚持需求导向为主兼顾供给导向。我国经济已经进入人均GDP1000美元以上的发展阶段，庞大的经济规模与巨大的人口总量能够给金融产业提供足够的发展动力，并且我国金融体系的改革慢于实体产业部门，事实上二者关系已经处于需求导向的状态。此外，需求导向也是顺应金融产业自然演进的产业发展政策，所以，需求导向原则应是我们的政策基调。但是，当前直至今后相当长一段时期，我国面临强大的资源约束､环境约束以及严重的结构问题。这需要有强有力的调控手段来解决，金融产业无疑是担当重任的载体之一。可以通过金融产业在某个范围内或某一方向上的超前发展，发挥供给导向，促进和谐社会的构建。
2.金融产业组织政策。
产业组织政策是产业政策的支柱之一，主要职能是维护产业内部的竞争来保证市场效率，根本目的是为了解决产业内部的有效竞争和其组成企业的核心竞争力问题。金融产业是一个特殊产业，其产业组织问题也不同于一般的产业，适度竞争是一种合理的选择。原因在于:金融产业的产品具有虚拟性特征，尤其是金融衍生产品，极易受外部环境的影响，金融产品价格的关联性远强于其他产品，所以，价格波动频繁，幅度较大，传染性强。另一方面，金融组织的自有资本比例较其他产业低的多，金融组织之间的关联度极高，所以，金融产业整体上呈现一种与之强大控制力和重要地位不相称的脆弱性。拥有强大影响力和脆弱特征的双重矛盾属性决定了金融产业只能实行适度竞争。金融发展的历史表明，这种适度竞争表现为两种方式:一是金融产业内单一细分产业的高度垄断与整个产业高度细分的结合；二是整个产业低度细分与寡头金融组织的组合。后一种形式在20世纪80､90年代金融自由化浪潮之后成为一种趋势。我国当前实行的是一种分业经营的制度，同时各行业内部垄断程度较高。为此，政府应通过改革金融行政审批制度降低市场进入壁垒等方法，以制度为各类金融组织造就公正､公平､透明的市场竞争环境，提高金融资源的配置效率；以市场为媒介通过效率的改进完成由现有形态到适度竞争产业组织形态的转变。
3.金融产业结构政策。
产业结构政策是产业政策另一个支柱，合理的结构与合适的规模是产业效率的关键性决定因素。结构效应与总量的增长一样也具有推动产业发展的作用。我国未来金融产业结构政策主要是围绕某一个金融功能进行牵动，实行以功能为导向的结构倾斜政策。这一政策的关键是选择政策的支撑点，资源配置功能就是可供选择的比较恰当的牵动点，以此为支撑按照与这一功能的联系强度协调相关金融组织的发展。因为资源配置功能是工业化为主导的处于高速发展时期的我国经济的基本金融需求，也是更高发展阶段所需金融功能的基础。当然，这一战略实施的重要前提是金融基础功能的完备。因为，这不仅是目前我国金融产业存在问题的症结所在，也是未来我国金融发展和经济发展的基础。具体在融资层面，重点改革有组织的金融市场及与直接融资相关的金融组织，使它们从服务于国企改革的特殊目的转到一般意义的金融功能承载上。而其他金融组织主要是对它们实行商业化改造。这些具体政策实施的最终目的是形成合理的融资结构所要求的金融组织体系结构。
4.金融产业布局政策。
金融产业是一个兼具集中与分散特征的产业。其集中是指功能的集中，往往形成少数金融中心主导的功能聚集区。分散是指金融组织特别是银行､保险组织要具有覆盖具体客户的分散的分支机构，功能的集中是以分支机构的分散为保证的。功能中心的形成是经济金融自发演进的结果，但是政府的政策也是不可忽视的力量。金融组织分支机构的设立由金融组织自主做出决策，但是金融产业同时又是受到严格管制的产业，所以受政府政策影响很大。金融组织分支机构的属地化特征决定了其与地方经济特别是地方政府的关联更为紧密。因此必须协调功能聚集与机构分散以及中央与地方政府的关系。金融产业布局政策比较理想的目标是实现金融产业在地区之间的合理布局和区域内分支机构的合理设置。在我国，要达到这一目标，关键是保持金融产业地域布局的中央政府主导权，限制各地区在促进金融发展过程中尤其是在金融中心建设中采取以税收优惠为主的政策，而应鼓励各地实行以信用环境塑造为主的政策措施。在区域内，分支机构的设立关键是要建立一个公正､透明的市场准入制度。
5.金融产业技术政策。
金融产业技术政策规定金融产业的技术发展目标､金融产业的技术结构､金融产业人才政策､金融产业的产品结构，旨在通过技术进步保证金融功能承载效率的提高，是确保金融产业发展动力的政策。具体包括研究开发援助､知识产权保护､技术转移以及职业培训､技术限制政策。金融产业技术政策对于我国具有比较特殊的意义，只有在金融产业技术上的自立才是真正具有核心竞争力。总体上，我国应该鼓励金融组织进行自主创新和引进技术的再创新，通过自主创新能力的增强促使金融组织核心竞争力的形成，并且通过进一步的结构整合，形成整个金融产业的核心竞争力。我国金融产业技术政策的核心是知识产权的保护，以及综合运用税收优惠等激励政策。其基础是激励性人才政策，通过薪酬､人力资源管理等制度的变革推动金融产业从业人员素质的提高，尤其是高级管理和技术人员的成长。
6.金融产业风险防范政策。
首先，以保证金融功能的实现为目标来加强､完善监管和金融产业安全保障体系的建设，这一层次要围绕维护和强化人们对金融产业的信心进行，无论是短期调控行为还是根本性改革措施都要有利于增强人们对金融产业的信心，这是风险防范政策的根本。其次，促成行业自律体制的形成与完善，在行业层次以自律机制约束金融组织的行为。第三，通过相关法规和行业监管机构特别是注意利用资本市场的作用来促进金融组织内部治理机制的完善，在微观层次防范金融风险。最后，对金融产品实行差别化的分层风险防范战略。比如，衍生金融产品风险最大，更易形成泡沫，因而，要更加注意监测这些金融商品的市场情况，更严格地监管经营这些商品的金融组织，从而更好地防范金融风险。
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